改革開放以來，中國的草原保護(hù)和管理取得的成就是主流，為維護(hù)生態(tài)安全、促進(jìn)農(nóng)牧民增收、保障畜牧產(chǎn)品供給等發(fā)揮了重要的作用。但是，與生態(tài)文明建設(shè)主戰(zhàn)場的改革發(fā)展相比，與建設(shè)“山水林田湖草”生命共同體的戰(zhàn)略體系相比，與綠色發(fā)展、師法自然的理念相比，我國的草原保護(hù)管理無論是發(fā)展思路、工作舉措，還是基礎(chǔ)保障、扶持政策，都與建設(shè)生態(tài)文明的要求不相適應(yīng)。這次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，黨中央決定自上而下對林業(yè)草原實(shí)行統(tǒng)一管理，這是推進(jìn)生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)的重大決策，是草原工作重心從重生產(chǎn)向重生態(tài)建設(shè)方向發(fā)生轉(zhuǎn)變的重要標(biāo)志。

尊重草原游牧文化

中華文明是中華民族多元一體格局下多民族文明的總和，其中有兩條文明主線一直貫穿著中華文明的發(fā)展歷程。其一是在農(nóng)業(yè)生態(tài)背景下建構(gòu)發(fā)展起來的，以儒釋道文化為主體的農(nóng)耕文明，其二則是北方各草原游牧民族基于草原生態(tài)背景所形成的游牧文明。農(nóng)耕文明對于中國傳統(tǒng)文化之意義毋庸多議，但有關(guān)草原游牧文明的探討則多限于將其理解為中國傳統(tǒng)文化的邊緣，甚至將其與農(nóng)耕文明所對立，這種觀點(diǎn)是有悖于中華文明多樣性實(shí)質(zhì)的。“文明只有姹紫嫣紅之別，但絕無高低優(yōu)劣之分”，我們應(yīng)該正確理解這兩種文明在中華民族發(fā)展史上的重要作用，其實(shí)，中華民族幾千年的主體歷史就是農(nóng)耕文明和游牧文明兩種文明相互對立、相互交織、相互補(bǔ)充、血脈交融、彼盛此衰的歷史，是一部兩種文明組成的整體中華民族盛衰強(qiáng)弱的歷史。

歷朝歷代拓展的遼闊中華大地是整體中華民族賴以生存發(fā)展的根本，“山水林田湖草”是一個統(tǒng)一的生命共同體，我們應(yīng)該切切實(shí)實(shí)保護(hù)好這塊美麗的中華大地，保護(hù)好我們賴以生存發(fā)展的土地，保護(hù)好哺育我們民族生存發(fā)展的各種生態(tài)系統(tǒng)。當(dāng)今，我們對于森林、濕地、荒漠、農(nóng)田及海洋生態(tài)系統(tǒng)已經(jīng)有了較高的理解和認(rèn)識了，但對草原生態(tài)系統(tǒng)的認(rèn)識卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，最根本的一條就是沒有把草原當(dāng)做一種可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng)來看待，僅是把草原當(dāng)做生產(chǎn)草料、發(fā)展畜牧業(yè)的地方，以畜牧論英雄。像對待農(nóng)田一樣對待草原，像對待農(nóng)耕一樣對待游牧的辦法是我們很多政策錯誤的根源。我們應(yīng)該把草原游牧文明的精髓，落實(shí)到對于草原生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)中來；我們應(yīng)該從草原游牧文化中學(xué)習(xí)和汲取營養(yǎng)，而不是把農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理中成功的東西簡單套用到草原管理和保護(hù)中。

就保護(hù)草原生態(tài)環(huán)境的大局來說，從保護(hù)我國北方生態(tài)屏障的要求出發(fā)，我們比蒙古國有更優(yōu)越的條件。除自然條件外，我們有遼闊的國土腹地做支撐，有強(qiáng)大的祖國和這些年的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果作后盾，我們更有森林、濕地、荒漠生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)以及破壞后治理成功的經(jīng)驗(yàn)。在強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、強(qiáng)調(diào)綠水青山就是金山銀山、強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展的今天，我們?yōu)槭裁床蝗ハ鹿Ψ蚋淖兝砟睿蝗フJ(rèn)真落實(shí)呢？

堅(jiān)持休牧、輪牧等草原利用方式

目前草原的發(fā)展?fàn)顩r是，內(nèi)蒙已經(jīng)有些地方個人草場較大的牧民（如東烏旗等），早就將自己的牧場進(jìn)行了分區(qū)輪牧。在內(nèi)蒙古呼倫貝爾、錫林郭勒、赤峰，新疆阿勒泰、青海玉樹等地的牧民有的已經(jīng)自動組織起來，采用合作社的形式，拆除一家一戶的網(wǎng)圍欄，合并小面積草原成為大面積的草原。這樣做的目的就是為了可以實(shí)行輪牧、休牧，讓草原有喘息的機(jī)會，達(dá)到可持續(xù)利用的目的。據(jù)中央電視臺報(bào)道：“每年六月一日起，內(nèi)蒙古赤峰市阿魯科爾沁旗北部巴彥溫都爾地區(qū)，三千多個蒙古族牧民，趕著幾十萬頭只牛馬羊，沿哈布其拉、古日班達(dá)巴、敦達(dá)烏蘇分三路進(jìn)行大遷徙，綿延幾十里，浩浩蕩蕩移入夏季牧場”。并且強(qiáng)調(diào)：“轉(zhuǎn)場是讓草原生態(tài)系統(tǒng)休養(yǎng)生息的一個重要措施，逐水草而遷徙是牧民在長期生產(chǎn)實(shí)踐中，摸索出的人與自然和諧相處之道”。這些做法，其實(shí)就是草原游牧文化的精神內(nèi)核在牧民生活中的自覺反映。中央電視臺還特別強(qiáng)調(diào)：“真誠的希望內(nèi)蒙古千年游牧文明不會消失，希望馬背民族那種崇尚自然的信念一直流傳下去……”。

不管是原來 “逐水草而居 ”的原始游牧，還是現(xiàn)在的四季輪牧、兩季輪牧等，科學(xué)知識與歷史經(jīng)驗(yàn)都告訴我們，輪牧式利用草原可以說是實(shí)現(xiàn)草原資源永續(xù)利用，牧區(qū)生態(tài)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的最佳方式。但輪牧式利用草原必須具備幾個基本條件 : 一是經(jīng)營使用的草場面積要足夠大 , 二是經(jīng)營使用范圍內(nèi)的草場要有一定的小類型之分 ( 冬春營盤、夏秋營盤及放牧場、打草場等 ) ，而當(dāng)今草原牧區(qū)的很多地方已經(jīng)不具備這樣條件了。所以，國家應(yīng)該制定鼓勵使“小草場”變“大草場”的政策，鼓勵基層牧民去試去創(chuàng)新去合作，不同的地區(qū)不同情況可以有不同的模式，不搞一刀切。

目前，在我們大多數(shù)的草原上都已經(jīng)采取定居方式多年了，草原合并擴(kuò)大后，采取”人不動草原動”的方式也是可行的選擇。人可以定居“不動”， “草原動”就是休牧、輪牧草原，人可以從定居點(diǎn)趕到游牧點(diǎn)，或者放牧人跟著輪牧草原走。當(dāng)今社會的發(fā)展，牧民騎摩托、開汽車已經(jīng)不是什么新鮮事了，放牧人跟著草原動的問題完全可以解決。季節(jié)性休牧、劃區(qū)輪牧、草畜平衡制度是必須切實(shí)貫徹實(shí)施的最基本制度，就像我國目前江河湖海普遍實(shí)施的的“休漁期”一樣。應(yīng)該積極扶持發(fā)展草原合作社、家庭牧場和龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體，開辟新的活路，以保障牧民合理利用草場，綠色發(fā)展增收致富。

科學(xué)嚴(yán)防超載過牧

而“以草定畜，分類指導(dǎo)，因地制宜，嚴(yán)防超載過牧”是我們綠色發(fā)展草原的紅線，不可突破。其中嚴(yán)防超載過牧是多年實(shí)施的口號，但實(shí)施起來總是不盡人意。除了草原政策法規(guī)不完善，草原監(jiān)管能力弱，執(zhí)法隊(duì)伍不健全外，我們的草原資源本底不清，盲目施政，具體措施辦法不科學(xué)，沒有分類指導(dǎo)是其最重要原因。

我國多年來對天然草地的畜牧業(yè)功能設(shè)立了畜牧業(yè)評價(jià)體系，該體系依據(jù)草地上各種牧草的飼用價(jià)值（適口性、營養(yǎng)性、可利用性）進(jìn)行了評價(jià)。但是，不同地區(qū)不同草地類型的生產(chǎn)力水平和畜牧業(yè)水平是不同的，用一個口徑標(biāo)準(zhǔn)來衡量有失偏頗。且該分類等級主要建立在以發(fā)展畜牧業(yè)為目的基礎(chǔ)上，忽視了草原生態(tài)作用。還有很多地方不是以草定畜，而是以人定畜，這樣危害就更加嚴(yán)重了。草地資源底數(shù)不清，相關(guān)數(shù)據(jù)仍是上世紀(jì)80年代的調(diào)查結(jié)果，不能客觀反映這些年草原的變化，更難以支撐草原的科學(xué)管理。

配合此次國家整合全國自然資源統(tǒng)一建本立賬的大好形勢，建議盡快啟動新形勢新要求下的全國草原資源清查工作。

停止盲目開發(fā)、開墾草原

這些年來，由于片面追求GDP，違法違規(guī)征占用草原、開墾草原、破壞草原植被的現(xiàn)象屢禁不止。20世紀(jì)六七十年代，我們甚至提出過向草原進(jìn)軍、向牧區(qū)要糧、大量移民牧區(qū)的錯誤做法。大片的墾草種糧、開礦占地、植被破壞等，使得草原牧區(qū)的荒漠化面積以驚人的速度擴(kuò)展。開出的耕地往往幾年后就撂荒變成沙地或沙漠，于是再去開墾新的草原，這樣周而復(fù)始，草原面積愈來愈小，沙地、沙漠的面積愈來愈大，草原生態(tài)環(huán)境進(jìn)入惡性循環(huán)、逆向演替。

我國的草原牧區(qū)既是生態(tài)脆弱帶，更是重要生態(tài)屏障帶，其人口的承納能力比內(nèi)地和沿海要低得多，過高地估計(jì)草原地區(qū)的環(huán)境容量、資源承載量，采取大量移民、盲目發(fā)展經(jīng)濟(jì)的政策，不能不說是草原自然資源和環(huán)境破壞的主要原因之一 。

充分重視草原的生態(tài)功能和生物多樣性保護(hù)，建立完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

草原是人、畜與草協(xié)同進(jìn)化的結(jié)果，生物多樣性越豐富的草原生態(tài)系統(tǒng)越穩(wěn)定，產(chǎn)草量越大，載畜量越大。生物多樣性是草原可持續(xù)發(fā)展的保證。

由于草原退化、沙化等原因，使得許多珍稀植物大大減少甚至消失，一些野生動物由于食物來源短缺，導(dǎo)致數(shù)量逐年減少甚至絕跡，而老鼠、蝗蟲等有害動物（注：所謂害、毒、劣質(zhì)-主要是相對于優(yōu)良草場和牲畜而言，全文同）卻變得更加猖獗，使得原本退化的草群遭到更大的破壞，草原的生物多樣性降低甚至喪失。20世紀(jì)80年代以來，為了將農(nóng)業(yè)聯(lián)產(chǎn)承包制大獲成功的經(jīng)驗(yàn)套用到草原上，在草原上采用了草場分包到戶，用網(wǎng)圍欄劃定界限的辦法。大片的草原、荒漠草原包括沙地，凡是有植被的地方，大部分都被無數(shù)的、橫七豎八的網(wǎng)圍欄分割成小塊小塊的獨(dú)立王國，鐵絲網(wǎng)圍欄瓜分了草原，呈現(xiàn)出“多、密、亂”的特點(diǎn)。這些政策帶來了的嚴(yán)重生態(tài)問題現(xiàn)在已經(jīng)不斷顯現(xiàn)出來，植被被蓋度減少，植物旱生化程度變高，不僅使草原、荒漠植被無法輪牧修生養(yǎng)息，致使草場嚴(yán)重退化。更使得野生動物的繁衍、遷徙、逃生的通道被統(tǒng)統(tǒng)阻斷，致使巖羊、鵝喉羚、高鼻羚羊、普氏原羚、黃羊等有蹄類動物的活動受到相當(dāng)?shù)叵拗疲踔涟ǜ鞣N鳥類，撞死、掛死的現(xiàn)象時有發(fā)生。有調(diào)查證明，從2003年到2012年9年的“圍欄效應(yīng)”，已經(jīng)導(dǎo)致新疆北部鵝喉羚種群數(shù)量下降50%以上。內(nèi)蒙古的黃羊如此，世界最瀕危的有蹄類動物、國家一級保護(hù)的普氏原羚也如此，中國相當(dāng)稀缺的、國家一級保護(hù)動物的高鼻羚羊，因?yàn)榫W(wǎng)圍欄的阻隔物種沒法交流瀕臨滅絕。網(wǎng)圍欄已經(jīng)成為野生動物致命的、無法逾越的障礙。青海湖畔的普氏原羚因?yàn)榫W(wǎng)圍欄遇難事件經(jīng)媒體報(bào)道后，引發(fā)社會大討論，公眾紛紛呼吁拆除網(wǎng)圍欄，當(dāng)?shù)匾呀?jīng)逐步采取了去鐵刺、降低圍欄高度、降低網(wǎng)圍欄密度、留下動物通道等辦法，取得了一定的保護(hù)效果。

要建立和完善草原生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制，對于主要發(fā)揮生態(tài)功能為主的地方，國家在政策上應(yīng)該給予傾斜。建立草原資源有償使用制度，完善野生動物肇事補(bǔ)償及保險(xiǎn)賠償制度。要根據(jù)野生動物的活動規(guī)律，統(tǒng)一規(guī)劃部署，為野生動物的生存留出余地。目前可以先采取減少圍欄密度，拆除部分圍欄，為野生動物留出遷徙通道的辦法，以后再逐步推進(jìn)。

嚴(yán)格管控水資源利用，不盲目發(fā)展人工草地及飼草地

降水量是森林和草原生態(tài)區(qū)劃的最重要因素之一，也是沙漠、沙地和草原生態(tài)區(qū)劃的最重要因素之一，水-就是制約草原生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵。水資源的不合理利用對草原牧區(qū)的影響是相當(dāng)嚴(yán)重的。一是中上游城鎮(zhèn)建設(shè)及開墾的不合理用水，致使河水?dāng)嗔鳌⑾掠蔚暮磁c綠洲消失、草原荒漠化不斷加劇；二是開礦等過量開采草原牧區(qū)的地下水、破壞了地下蓄水層，使得地下水位下降，生態(tài)用水不斷減少，草原植被衰退，生態(tài)環(huán)境惡化且難于恢復(fù)；三是盲目擴(kuò)展飼草地及人工草地，打井取水灌溉等行為，耗竭了生態(tài)用水，為草原的退化沙化推波助瀾。內(nèi)蒙古飛播牧草多年來一直在600～800萬畝之間徘徊，主要是與草原牧區(qū)水土資源的制約分不開的。我國的北方草原牧區(qū)絕大部分屬于干旱、半干旱地區(qū)，地下水極其匱乏而珍貴，土壤又為沙地性質(zhì)，能夠建設(shè)永久性飼草料基地的地塊并不多。澳大利亞人工草料基地的發(fā)展就有嚴(yán)格的地域選擇，在西部干旱半干旱地區(qū)不建，只在其東南部的濕潤和半濕潤地帶集中建設(shè)。

明晰產(chǎn)權(quán)、分層級解決草地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的問題

我國的自然資源產(chǎn)權(quán)模糊，草原資源所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)的模糊，表現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)主體的缺位上，這就使 “公地悲劇”有了上演的條件。在不同地域，土地資源存在著國家所有權(quán)和集體所有權(quán)的界定不清和層級混亂的現(xiàn)象。到底誰來代表國家也不清楚，是中央還是地方？是省還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木？很多地方集體權(quán)屬不清，有的地區(qū)“集體”已經(jīng)名存實(shí)亡。草場的使用權(quán)在有的地區(qū)通過草場家庭承包經(jīng)營落實(shí)到了牧戶，但存在界線不清的情況；有的地區(qū)是誰有牲畜誰就使用草場，使用權(quán)混亂。

內(nèi)蒙的草原1980年代初期開始的“草場公有承包，牲畜私有戶養(yǎng)”的改革。這個草原牧區(qū)基本經(jīng)營制度的變革，調(diào)動了廣大牧民發(fā)展畜牧業(yè)生產(chǎn)的積極性，然而，由于牲畜是自己的，而草場歸根到底還不是自己的等原因，人們更加關(guān)注牲畜牧養(yǎng)量的增加和自有財(cái)富的積累，而對草場的可持續(xù)掉以輕心或者干脆急功近利。這就是草原畜牧業(yè)承包經(jīng)營制度建立以來，牲畜頭數(shù)大幅度增加、超載過牧日趨嚴(yán)重、草原退化沙化不斷加劇的內(nèi)部自我驅(qū)動的重要原因。短期利益、有水快流的急功近利，還出現(xiàn)了圍欄外的草場比圍欄內(nèi)的草場破壞嚴(yán)重，通過租賃等形式發(fā)生了流轉(zhuǎn)的草場比沒有發(fā)生的破壞嚴(yán)重等現(xiàn)象，說到底還是“公地悲劇”問題。而這樣的問題需要草原產(chǎn)權(quán)制度的進(jìn)一步改革、完善才能解決，應(yīng)該重點(diǎn)解決明晰產(chǎn)權(quán)、分層級解決草地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)的問題。

生態(tài)修復(fù)是當(dāng)前草原保護(hù)建設(shè)的首要任務(wù)

要繼續(xù)加大和強(qiáng)化退耕還林還草、退牧還草的工程措施。推動建立草原保護(hù)修復(fù)的長效機(jī)制，真正堅(jiān)持要素配置、資金保障、項(xiàng)目立項(xiàng)優(yōu)先的原則。開展生態(tài)修復(fù)，必須師法自然；必須遵循草原生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在的機(jī)理和規(guī)律；必須堅(jiān)持自然恢復(fù)為主、人工促進(jìn)為輔的方針；必須堅(jiān)持因地制宜、分類施策。實(shí)施“干旱草原突出自然修復(fù)”“半干旱草原突出綜合治理”“濕潤草原突出提質(zhì)增綠”等一系列有針對性的修復(fù)策略。

我國草原生態(tài)破壞的重災(zāi)區(qū)往往水熱條件較差，植被更新困難，因此在修復(fù)措施上應(yīng)按照不改變或盡量少改變原有土壤植被層的原則，突出自然修復(fù)。主要修復(fù)措施：一要對退化草原大范圍開展限期封育、禁牧或休牧，實(shí)施退牧還草，特別是對嚴(yán)重退化草原要實(shí)施最嚴(yán)格的禁牧措施，必要時輔以人工促進(jìn)的辦法；二要在部分年降雨量200mm以上的地區(qū)，選擇飛播改良或人工補(bǔ)播并嚴(yán)格管控；三要對因開礦等工程建設(shè)破壞的草原進(jìn)行人工植被恢復(fù)的強(qiáng)力干預(yù)。

鞏固和健全現(xiàn)有的草原類型自然保護(hù)區(qū)及自然公園，建設(shè)草原國家公園和游牧文化保護(hù)區(qū)，修改“草原法”

要按照草地生態(tài)系統(tǒng)的科學(xué)分類，以自然地理氣候、不同的結(jié)構(gòu)組成以及與人類活動的關(guān)系來進(jìn)行空缺性分析。我國現(xiàn)已經(jīng)建有45個草原自然保護(hù)區(qū)，在鞏固和建設(shè)好現(xiàn)有的草原自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該按照不同的草原分類及草原生物多樣性的不同來建立一批自然保護(hù)區(qū)，填補(bǔ)空缺。

國家關(guān)于傳承弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化重要精神的指示中，強(qiáng)調(diào)要尊重當(dāng)?shù)鼐用駛鞒蟹俏镔|(zhì)文化遺產(chǎn)的主體地位，增強(qiáng)其參與感、獲得感和自豪感，切實(shí)改變高比例遷出居民、切斷文化傳承脈絡(luò)的做法。草原文化的繁榮發(fā)展離不開草原生態(tài)的全面改善，而傳承和弘揚(yáng)優(yōu)秀草原文化有利于草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)。對于草原這種特殊的“草-畜-人”生命共同體的生態(tài)系統(tǒng)，還可以在各方面條件比較具備的地方建設(shè)游牧文化自然公園，充分挖掘草原生態(tài)景觀資源和文化功能，打造一批精品草原旅游線路，加快發(fā)展以草原文化、草原風(fēng)光、民族風(fēng)情為特色的草原文化產(chǎn)業(yè)和旅游休閑業(yè)。同時抓好草原生態(tài)精準(zhǔn)扶貧，引導(dǎo)和支持貧困人口積極參與草原生態(tài)保護(hù)修復(fù)和文化旅游產(chǎn)業(yè)中，并為其提供穩(wěn)定的就業(yè)增收平臺，轉(zhuǎn)移部分人口以減輕草原恢復(fù)的壓力。可以考慮在阿魯科爾沁旗北部巴彥溫都爾地區(qū)，東烏珠穆沁滿都寶利格-狼圖騰的發(fā)生地，新巴爾虎旗，阿勒泰布爾津等地先行試點(diǎn)。游牧文化保護(hù)不僅僅是保留一些原真性的游牧文化自然遺產(chǎn)，還能夠和周邊變化中的牧區(qū)對比，起到典型、借鑒、促進(jìn)、汲取營養(yǎng)的作用，這對于保護(hù)草原這個“人-畜-草”結(jié)構(gòu)極為特殊的生態(tài)系統(tǒng)是非常有利的。

我們要將建設(shè)草原國家公園提上議事日程，彌補(bǔ)在中國生態(tài)系統(tǒng)中布局的空缺。為了適應(yīng)生態(tài)文明社會對于草原保護(hù)管理的新形勢新要求，應(yīng)該適時修訂《草原法》，積極推進(jìn)《基本草原保護(hù)條例》和配套法律法規(guī)的修訂工作，加快健全新時期草原法律法規(guī)體系，為生態(tài)文明建設(shè)中草原生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)及綠色發(fā)展保駕護(hù)航。

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